棚户区改造工程是省委、省政府为解决弱势群体居住条件和生活环境的一项民生工程、德政工程。自2005年棚户区改造启动以来，市委、市政府抓住民生之本，实施民生工程，确保改革开放和经济转型成果惠及广大棚户区居民。我市仅用两年时间就完成了全省规模最大、任务最重的5万平方米以上城市集中连片棚户区改造任务，使81820户棚户区居民彻底告别了久居多年、狭窄破旧的棚户区而喜迁新居，凝聚人心，鼓舞斗志，增强了全市人民转型振兴的信心和艰苦创业的决心。
一、阜新市棚户区基本情况
阜新市位于辽宁省西北部，总人口193万，全市总面积10355平方公里，下辖两县和五区。阜新取自“物阜民丰、焕然一新”之意。“一五”期间，全国156个重点项目有四项落户阜新，是一座因煤而立的资源型城市，至今已有100多年的煤炭开采历史，是闻名全国的煤电之城。建国50多年来，共为国家贡献了6亿吨煤炭，用60吨的火车皮装载可绕地球赤道四周半；共输送出1700亿千瓦时的电力，平均每个国民可分享130度。
在计划经济时期，受“先生产、后生活”观念的影响，职工住房非常困难，在矿山周围建设了大量的简易平房，矿区职工为解决子女的居住，在平房的周围搭建了无数的小房和偏厦。进入20世纪80年代后，伴随着煤炭资源的日渐枯竭和经济体制的逐步转轨，这些临时搭建的小房和偏厦年久失修失养，日积月累形成了今天的棚户区。阜新人引以骄傲的百里矿山，如今留下了满目疮痍的百里棚户区。
我市棚户区具有建筑年限长、分布范围广、房屋面积多、改造任务重、面临困难大等特点，而且很多矛盾和问题在全省也是最突出的。
一是棚户区房屋建筑年限长。棚户区最早建于日伪时期，多数房屋建于上世纪五、六十年代，建筑年限多在50年以上。由于计划经济时期重生产、轻生活，房屋建筑简易，不仅面积狭小，而且设施不全、年久失修，致使地基下沉，墙体裂缝，屋面破损不堪，夏天灌水，冬天进风，很多早已成为危房、险房。棚户区内公共基础设施匮乏，居民行路难、吃水难、入厕难、用电难的问题十分突出，也存在很多消防隐患。
二是棚户区分布范围广。阜新号称百里矿区，百里矿区百里城，如今百里城遍布百里棚户区。棚户区中的新邱、城南、高德、太平、五龙、平安及清河门平房密布，国铁以南基本都是棚户区，被喻为阜新的“第三世界”；老百姓形象地比喻为：“过了铁道南，回到解放前”，“铁南铁北两重天”。
三是棚户区面积大，改造任务重。全市有棚户区房屋建筑面积385万平方米，其中，被列入省5万平方米以上棚户区改造计划的有221万平方米，占全省计划总数的27％。棚户区实有面积和列入省棚户区改造计划面积均居全省首位。
四是棚户区内弱势群体人口多。棚户区85%是矿工住宅区，而且大部分为退休和下岗职工。列入全省5万平方米以上棚户区改造计划的棚户区共有居民81820户、22.66万人，其中，低保户30842户，占38％；低保及低保边缘户高达75％。
五是棚户区商业开发价值小。我市的棚户区多数靠近矿山边、铁路边、高线走廊边而建，分布在城南矿区的周边，交通不便，几乎没有基础设施，土地价值都在零以下，基本不具备商业开发价值。
六是棚户区改造筹资难度大。阜新是全省唯一的市、县两级财政靠补贴过日子的城市，2006年全市财政收入8.96亿元，仅占全省财政收入816.9亿元的1.1％，但却承担全省27％的棚改任务，筹措资金困难很大。
二、棚户区改造取得的成果
实施棚户区改造工程，不但改善了棚户区居民的生活质量和生活环境，而且带来了社会更加深层的变化，促进了“三个和谐”，推动了经济和社会的快速发展。
第一，促进了城市的和谐发展。
两年来，我市共拆除棚户区房屋221万平方米，新建住宅楼711栋，272万平方米，城市规模增加近一倍，城市基础设施得到明显改善，城市空间布局进一步合理。一是大片超大型棚改新区拔地而起。新邱棚户区是全省单体最大的棚户区，仅列入省改造计划的棚户区面积就有78.57万平方米，有居民17722户，47849人，通过棚户区改造建设了208栋、90万平方米的棚改新区，使整个新邱区发生了翻天覆地的变化，一座现代化的新城区取代了原来破旧不堪的旧城区；建设规模达到30万平方米到40万平方米的大型棚改新区有城南、平西、煤城海新三处；建设规模达到20万平方米到30万平方米的棚改新区有1片，5万平方米到20万平方米的棚改新区有9片。目前，这些建成的棚改新区已经成为阜新城区靓丽的风景线。二是改变了城市的不平衡发展状态。“细河南北两重天”已经变成历史，从新邱区到清河门区的百里矿山百里棚户区，已真正变成了百里矿山百里城，城市各区域之间的差距明显缩小。三是城市生态环境明显改善。随着棚户区的改造，城市污染进一步减少，空气环境质量得到提高，每年可减少二氧化硫排放2776吨，减少烟尘排放5418吨，每年可减少垃圾排放200吨，新增绿地54万平方米，昔日晴天一身土，雨天两脚泥状况已不复存在。实践证明，棚改工程是一项“振兴工程”，它使落后偏远的矿区环境得到很大改善，促进了城市整体的和谐发展。
第二，促进了社会的和谐进步。
在棚户区居住的居民大多是生活在社会底层的弱势群体，生活条件十分艰苦。通过棚户区改造，广大居民的居住条件得到彻底改变，全市有8万多户、22万人告别了低矮破旧的棚户区，搬进了宽敞明亮的新楼房，占城区人口四分之一的居民通过棚户区改造受益。户均居住面积由原来30平方米增加到52平方米；人均住房面积由9.1平方米增加到16.7平方米，接近全市人均建筑面积17.34平方米的水平。棚户区居民个人资产也得到了增值，从原来几千元的破旧平房增值到5至6万元楼房。棚改新区的社区建设、医疗卫生、新型学校等配套设施建设均同步跟进，棚户区居民开始了美好的新生活。实践证明，棚改工程是一项“惠民工程”，它使广大棚户区居民享受到了转型发展的成果，精神面貌焕然一新，消除了多年的不平衡心理，同时也增强了自力更生、自主创业的决心，对我市转型振兴充满了信心，促进了社会的和谐进步。
第三，促进了党群、干群的和谐关系。
在棚户区改造过程中，各级党委、政府始终把群众的利益放在首位，坚持立党为公、执政为民，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，千方百计地为困难群众办实事、做好事，使广大棚户区居民感受到了党和政府的温暖，感受到了社会的关爱，发自内心地感谢党和政府为他们办了一件大好事，从而进一步密切了党群关系。在棚改实践中，广大党员干部深入棚户区居民家中，看到了棚户区居民的实际生活状况，受到很大震动，转变了工作作风，增强了执政为民的主动性和自觉性。全市各部门、各单位密切配合，通力合作，采取登门服务、现场办公等工作方式，办事效率和服务质量明显提高，促进了良好社会风气的形成。广大党员干部自发开展扶贫帮困活动，主动献爱心，有钱出钱、有力出力，帮助棚户区困难居民解决生活实际困难。全市还组织了对棚户区居民的“大走访、大服务”活动，形成了轰轰烈烈的党员干部关心群众、服务群众的热潮，进一步密切了干群关系。实践证明，棚改工程是一项“鱼水工程”，它使党群、干群关系更加密切，使广大群众更加热爱和感谢党和政府。
第四，推动了经济发展和就业
棚户区改造工程是我市历史上最大的一个城建项目，涉及面很广。这一项目建设，带动了我市的建筑、建材、冶金、化工、家装、运输及社区服务业、家庭手工业等相关的二三产业迅猛发展。棚户区改造的腾空土地也为我市新增工业项目创造了条件，棚户区改造后，全市共腾空土地347万平方米，而且这一区域的主要道路、上水、下水、电力、供水、供热等基础设施基本完成，具备了招商引资的条件。其中平安西部、新邱中部、清河门等三片可以作为工业用地，海州区利用腾空的土地建成了13.2万平方米的工业园区，目前园区内已完成“七通一平”，部分项目已经进入园区，即将产生较大的经济效益，有力地促进了我市“工业年”的快速发展。同时，棚户区改造后，通过大力调整产业结构，大力开发就业岗位，重点发展劳动密集型产业、社区服务业、家庭手工业，努力解决棚户区居民就业难题，目前已解决了2.2万名棚户区居民就业和再就业，有力保证了居民住得起、住得稳。
第五，培育了阜新的“棚改精神”。
棚户区改造工程在我市城市建设历史上投资最高、涉及居民最多、工作难度最大，但全市上下密切配合，通力协作，克服各种困难，两年内完成了常年5-6倍的房屋改造工作量，实现三年任务两年完成的棚改佳绩。在创造“棚改速度”的同时，也培育了以充满感情的负责精神、团结协作的友爱精神、科学务实的创新精神、扎实苦干的奉献精神、知难而进的拼搏精神内容的“棚改精神”，为我市转型振兴带来了巨大精神财富，更加坚定了全市人民对未来的信心，激励全市人民发奋图强，艰苦创业，推动阜新转型振兴不断取得新的成果。
三、棚户区改造的主要做法和措施
第一，高度重视，加强组织领导。
棚户区改造工程是直接关系到棚户区居民切身利益的重大工程。市委、市政府抓住难得的历史机遇，把这项工程列为全市一号民心工程，主要采取以下措施：一是加强组织领导。成立了由市委书记和市长担任组长的棚户区改造领导小组，下设棚户区改造领导小组办公室，负责对全市棚户区改造进行组织、调度、监督、检查、指导、协调。完善了市、区、街道三级领导体系，形成了党政“一把手”负总责、分管领导亲自抓、各相关部门分工负责、一级抓一级、层层抓实的领导体制。二是强化工作机制。制定了专题例会、定期调度、重大问题现场办公、日常工作保持联络等工作制度，及时掌握工程进展情况，全力解决棚改进程的各类问题。三是确定操作方式。坚持政府主导与市场化运作相结合的棚改指导方针，按照统一规划、统一拆迁、统一配套、分期实施的总体要求，落实了各方面工作职责。四是制定政策措施。为确保棚改工程的科学化、正规划和规范化。市委、市政府先后出台了《阜新市棚户区改造工程招投标指导意见》、《阜新市棚户区改造配套基础设施建设管理规定》等一系列政策规定，创造了具有阜新特色的棚改方式。
第二，坚持科学规划，改善城市布局。
市委、市政府紧紧抓住棚改机遇，统筹考虑棚改建设规划布局。一是把棚户区改造与推进城市发展和经济转型相结合。根据城市总体规划，突出城市南部棚改建设，优化城市布局，促进城市南北的协调发展。二是与促进就业再就业相结合。充分利用腾空土地，建设工业园区和商贸市场，为棚户区广大居民创造更多的就业岗位。三是与增强城市功能相结合。坚持以煤城海新棚户区为圆点，向南、向东辐射，加快配套基础设施建设，扩大城市空间，增强城市服务功能，提高城市竞争力。四是与完善城市基础设施相结合。彻底解决棚户区居民行路难、吃水难、入厕难、用电难、用热难等问题。五是与建设经济适用住房和廉租住房相结合。全面解决困难群众居住问题，调节住房供需矛盾，抑制房价上涨，促进房地产业健康持续发展。
第三，多方筹集资金，抓好工程建设。
棚户区改造工程投资巨大，2005到2006年总投资近30亿元，占全市固定资产投资的20%。在这一工程建设中，资金问题是关键性问题，为有效破解难题，我们发动了全社会各种力量共同建设。一是实行多方筹资。打破“有多少钱干多少事”的陈旧思维观念，采取了“六个一块”的解决资金方式。即争取国家和省补贴一块、通过银行贷一块、地方政府出台政策免一块、社会各界支持一块、居民个人出一块、腾空土地商业化运作收入一块。二是千方百计降低建设成本。棚户区改造大宗建材实行政府统一公开招标采购，既确保了回迁楼的质量，又降低了建设成本，两年来共节约采购资金2934万元。三是减免相关费用。最大限度地减免土地出让金、城市基础配套费等17项行政事业性收费，共免收7.2亿元，最终使棚户区居民得到了实惠。四是充分发动各界力量服务棚户区改造。市人大、市政协多次视察指导棚改工程；房产、发改委、建委、国土、财政、公安、审计、物价、消防、人防、统计、动迁办、规划等部门打破常规，实行“一站式”现场办公，从速办结审批事项；交通和交警部门为棚改运输车辆开辟了“绿色通道”；文化、卫生、体育、民政、劳动、精神文明办等单位积极为棚改工程作贡献；各区政府全力以赴推进拆迁工作和回迁楼建设；各级棚改办充分发挥职能作用，扎实做好指导、协调、调度、检查、拆迁、建设等项工作；阜矿集团、供电公司等中省直单位以及建筑施工企业全力支持和参与工程建设，确保了棚改工程快速推进。五是狠抓工程质量。在确保工程建设速度的同时，强化工程质量监管，全面落实建筑工程质量责任制，广泛开展建设工程分项和创优样板工程活动。对主体建设和各项配套工程全面实行公开招投标制，选聘资质高、能力强的施工队伍。在施工进程中，有关部门加强经常性检查，还聘请32名熟悉工程建设业务的回迁群众作为义务质量监督员，全面参与工程质量的监督，努力把回迁楼建设成质量优、价格廉、人民满意的“放心工程”。
第四，坚持以人为本，和谐拆迁回迁。
拆迁是棚改的基础工作，难度最大。我们坚持以人为本，采取各种措施，短时间内完成了拆迁任务，为回迁楼建设腾出了工作面。一是加强政策宣传。通过广播、电视、宣传板报、宣传车等形式，讲清棚改工作意义和好处、讲清棚改有关拆迁政策、讲清工作程序，达到家喻户晓。实施了“八公开”，即公开拆迁补偿安置政策、回迁安置方案、搬迁顺序号、补偿标准、拆迁和回迁房屋面积、评估标准、分房时间、办事程序等各项重大事宜，得到广大棚户区居民的普遍认可和赞扬。二是落实包户责任，推动群众拆迁。采取市领导、区领导包片、党员干部包户的办法，全力做好拆迁动员工作。全市92个市直部门和中省直单位，共抽调3000多名干部与棚户区居民结成包保帮扶对子，帮助棚户区困难群众解决大量租房、求学、就医、生活等诸多难题，累计帮扶资金427万元。三是实行梯次拆迁，缓解拆迁压力。避免了居民租房和二次搬家的麻烦，为减少政府搬家补助费4379.6万元。四是变上访为下访，认真做好拆迁稳定工作。为化解矛盾，市主要领导主动下访，面对面的解决拆迁问题，赢得了广大居民的理解和支持。由于采取上述措施，确保了拆迁工程快速有序地向前推进，尽管8万多户居民同时进行大搬迁，但没有出现一起群体入省进京上访事件，实现了和谐拆迁。同时，精心组织回迁，保证居民入住。提前组织召开回迁分房大会，公布安置政策、分房原则、选房程序和办理回迁手续。严格按照搬家顺序和交款顺序确定分房顺序号，组织居民按顺序号自主选房，并将分房名单进行公示。聘请人大代表、政协委员、公证员、居民代表对回迁分房全过程进行现场监督，确保回迁分房公开、公正、公平。对特困户、低保户、低保边缘户制定了免收结构差价、分期付款、廉价租房、困难救助、公积金贷款等一系列优惠政策，确保回迁居民顺利上楼。
第五，完善服务功能，建设新型社区。
在棚改过程中，市委、市政府既注重解决居民当前困难，又考虑居民长远生活和城市长远发展，明确提出建设“设施齐全、服务配套、环境优美、管理有序、文明健康”的棚改新区的目标，努力使棚改新区拥有一流环境、一流服务、一流管理和一流治安，成为安居乐业的新型社区。围绕“设施齐全”，做到主体建设与配套设施同步规划、同步设计、同步建设，使新区给排水、供电、通讯、消防、供暖、环卫等公用设施全部配套，建设了中心文化休闲广场、停车场、幼儿园、商店、社区卫生室，配备了健身设施、篮球场地、休闲娱乐场所和图书室；围绕“服务配套”，新区成立了物业管理所、就业服务站、低保救助站和社区卫生服务站，建设创业市场，努力为居民提供更多的就业岗位；围绕“环境优美”，保证新区绿化率达到40%以上，做到道路通畅、路面平坦、无裸露地面，按规定配套建设环卫设施；围绕“管理有序”，对新区的工作网络、管理制度、警务工作、环境卫生等做了明确规定；围绕“文明健康”，组织新区居民开展经常性的文明教育和文体娱乐活动。我市建设新型社区的做法，得到了省委、省政府的充分肯定，并受到棚户区居民的一致欢迎。
第六，采取多种渠道，解决居民就业
市委、市政府把棚户区居民就业工作作为重中之重，各相关部门千方百计创造条件，努力解决下岗职工再就业问题。一是利用棚户区改造腾出的土地建设工业园区，进行招商引资，建设和发展密集型第三产业，解决下岗职工就业岗位。二是各区政府结合棚户区居民实际，开展了就业培训和提供就业信息，努力使每一位下岗职工都能学到一门知识，掌握一项技能，找到一份工作。三是建设农贸市场，无偿提供经营摊位。在棚户区改造小区周围将建设13个农贸市场，设立1300个摊床和325个精品间，无偿为下岗职工创造就业条件，预计可提供2000个就业岗位，这些岗位将重点安排棚户区回迁居民中“零就业”家庭成员和“4050”人员的就业。四是组织劳务输出，通过对下岗职工的培训，使他们掌握一技之能，例如手工工艺制作、家政服务、裁剪班和小区内的保洁、保绿、保安等基本技能，既可在本地就业又可到外地创业。五是市棚改办制定了《阜新市棚户区改造住宅小区物业管理办法》，实行社区、居民委员会指导下的居民自治管理。将物业管理与居民就业相结合，参加小区卫生、维护等“三保”工作，通过各种渠道和措施，已有2.2万棚户区回迁居民实现了就业和再就业，保证了棚户区居民住得进、住得起、住得稳、住得好。
四、棚户区改造的几点体会
第一，只有把发展好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，才能把好事办实、实事办好。
能否把棚改这一直接关系几十万居民根本利益的重大民生工程实施好，是对市、区两级党委、政府为民思想和执政能力的一次检验。为此，在实际工作中，我们将棚户区改造视为“天字号”工程，摆在重中之重的位置，把棚户区改造工程作为保持共产党员先进性教育的第一课堂；把大多数棚户区居民的呼声和反映作为制定政策、作决策的第一信号；把全面完成棚户区改造工程作为第一任务；把建设质量最优的回迁楼房，让棚户区居民满意作为第一标准；把建设功能完善、设施齐全、服务配套、环境优美的新型社区作为第一目标，以对党、对人民高度负责的精神，克服困难，努力打造群众满意工程。所以说，只有把发展好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，才能使民生工程赢得民意，才能真正把好事办实、实事办好。
第二，只有带着感情去做，才能把民生工程办成民心工程。
在棚户区改造中，我们的广大党员干部像“走亲戚”那样深入棚户区居民家中，把棚户区居民当成自己的亲人，认真听取他们的意见，了解他们的疾苦和愿望，增进了对群众的感情，增强了群众观念。真正做到了忧群众之所忧，急群众之所急，全力以赴、昼夜兼程，把“民生工程”办成“民心工程”，赢得了群众的信任和支持，密切了党群、干群关系，提高了党和政府的威信，树立了党员干部的形象。同时也使广大棚户区居民感受到了党和政府的执政能力和执政理念，增强了他们对阜新转型振兴的信心和自己艰苦创业的决心，为办好更多的民心工程积累了巨大的精神财富。
第三，只有动员全社会力量，共同参与民生工程建设，才能又好又快地把民生工程建设成民心工程。
在棚户区改造中，人大、政协充分发挥各自的职能作用，主动围绕棚改中遇到的热点、难点问题开展法律监督和民主监督，为棚改工程擂鼓助威、保驾护航；工会、共青团、妇联等群团组织，充分发挥其联系群众的桥梁纽带作用，主动深入到棚改一线，发动群众，鼓舞斗志，扶贫济困，凝聚人心；各民主党派本着与党和政府“肝胆相照、荣辱与共”的精神，积极投身到棚改工作中来，积极为棚改聚才出力、献计献策；驻阜各部队、各中省直单位有钱的出钱，有物的出物，有力的出力，从各方面支援棚改，声援棚改；各相关部门和单位不分份内份外，互相支持、紧密配合、协调动作，一切为棚改找方便，一切为棚改开绿灯。各建设单位、施工企业、各级棚改部门加强沟通协调，快速解决工程难题。在棚户区改造拆迁中组织全市92个市直、中省直单位，深入棚户区居民家中，进行拆迁包保帮扶，解决棚户区居民实际困难，加快拆迁进度；棚户区居民回迁后，又组织全市135个市直、中省直单位和33个重点民营企业对棚户区回迁居民进行大走访、大服务，解决他们回迁后的各种困难，使他们能够住得稳、住得好。
我市的棚改工作只是取得了阶段性成果，2007年我们又按照省委、省政府的部署，启动了1万平方米以上集中连片棚户区改造工程。年内，我们将完成列入省改造计划的108万平方米拆迁任务，占全省总任务的36.1％。计划建设回迁楼161万平方米，解决29113户、80812人的棚户区居民住房问题，这项民生工程将惠及更多的困难群体。
