全国两会关于司法改革热点提案,两会关于司法改革政策解读
时光荏苒,岁月如梭。如果以党的十八届三中全会为起点进行计算,截至年底,新一轮司法体制改革试点全面铺开已逾两载。
两年时间里,司法体制改革一路披荆斩棘,扎实稳步向前迈进——顶层设计紧密出台,绘就宏伟蓝图；四项重点改革圈定,找准目标定位；逐步试点层级推动,落实具体工作……
寒来暑往,秋收冬藏。
昔日改革种子迅速生根发芽开枝散叶,如今放眼望去,一批喜人硕果已然傲立枝头。
顶层设计绘就蓝图
凡对我国法治建设进程有所关注的人几乎都知道,“深化司法体制改革”的强烈信号,早在2012年底党的十八大上就已经明确发出。
一年后的2013年11月,“加快建设公正高效权威的司法制度”跻身十八届三中全会宏伟规划,会上通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署。自此,新一轮司法体制改革大幕正式拉开。
“司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。”1月7日,在中央政法工作会议上强调。
2月28日,中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,进一步明确了深化司法体制改革的目标、原则,制定了各项改革任务的路线图和时间表。
紧接着,6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法体制改革试点工作方案》,对若干重点难点问题确定了政策导向。
10月,党的十八届四中全会召开,整个司法体制改革蓝图大体全面绘就。在中央全力推动的190项重大改革中,司法体制和社会体制改革就多达84项,其分量之重可想而知。
完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,这四项改革,是新一轮司法体制改革的基石,牵一发而动全身。
按照中央关于重大改革要先行试点的要求,中央政法委同中央政法单位、有关地方党委反复协商,率先在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、贵州、青海7个省市启动首批试点。
在第一批试点的基础上,5月,江苏、福建、重庆、内蒙古、宁夏等第二批11个试点省份全面启动。
7月23日至24日,司法体制改革试点工作推进会在上海召开。政治局委员、中央政法委书记孟建柱在会上强调,要进一步坚定信心和决心,总结借鉴上海等地司法体制改革试点工作经验,深入推进改革试点,完善具有、符合司法规律的司法体制,不断提高司法公信力,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
12月9日,中央批准在全国普遍开展试点。目前,北京、河北等13个省(区、市)和新疆生产建设兵团作为第三批司法体制改革试点地区已向中央提交试点方案。
为统一思想,凝聚共识,明确改革方向和政策导向,12月1日至2日,中央司改办会同最高人民法院、最高人民检察院在京召开第三批司法体制改革试点培训会,这标志着司法体制改革试点已全面铺开。
细心的人专门算过一笔账,1月22日,中央全面深化改革领导小组第一次召开会议,截至目前,已经召开20次会议,几乎每月一次,其中至少14次会议涉及司法体制改革,并审议通过了33个司法改革文件。
从中央政法工作会议到中央司法体制改革领导小组会议,再到司法体制改革试点工作推进会议……不难发现,其频次之高可谓首屈一指,推力之大前所未有。
而一次次会议的召开,一项项任务的部署,都在努力地把蓝图变成具体可行的方案、再把方案变成触手可及的现实。
事实上,司法体制改革试点省(区、市)的探索实践,已经开始为大范围改革实践投石问路。
四项改革稳步推进
完善司法人员分类管理等四项改革试点在顶层设计的指引下渐次推开,诸多影响司法公正、制约司法能力的深层次问题开始随之破冰。
一分部署,九分落实。自第一批试点启动至今,试点地区从一项项具体改革举措做起,紧锣密鼓投身于全力落实之中,扎实推进司法体制改革不断向前。
众所周知,司法的公正、廉洁和高效,离不开一支高素质的司法队伍,如果司法人力资源配置不科学,将极大地影响司法质量和效率。
因此,建立和完善司法人员分类管理制度,无疑是此次司法体制改革的一大“重头戏”。其中,法官检察官员额制改革,又是实行司法人员分类管理的核心与重点任务。员额制改革是对司法人员利益格局的重新“洗牌”,触动了许多人的“奶酪”,因此它也被广泛视为本轮司法体制改革中的“一块最难啃的硬骨头”。
7月12日,上海在全国率先拉开司法体制改革大幕,确定在市第二中级人民法院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位先行试点。
为打破人员混岗、职责模糊的局面,上海率先实行司法人员分类管理,将法院工作人员分成法官、审判辅助人员、司法行政人员3大类,法官不再以行政级别晋升,而是按专业职务序列管理。
按照中央部署,司法人员进行分类管理,其中法官检察官员额数不超过中央政法专项编制39%。这意味着原先在一线办案的部分审判员和检察员、部分具有法官检察官身份的行政人员,将要退出员额。
如何才能突破障碍,真正建立起结构合理、分类科学的人员管理制度?要让改革顺利进行,需要进行一些细节设计和考量,有针对性地解决问题。
吉林省在开展司法体制改革过程中,许多检察院、法院领导主动放弃了身份,起到了表率作用。长春市九台区检察院政治部主任呼显志作为改革的主持者之一,一方面给院里办案能力不高的“老检察”做思想工作,动员其知难而退,另一方面帮助和鼓励高学历人员、办案能手成为员额内检察官。最终,这个改革者“革”掉了自己的身份,成为一名行政人员。“改革有出才有进,当然也需要有人做出一些牺牲。”呼显志说。
从实行法官、检察官单独职务序列管理,到完善法官、检察官选任条件和程序,再到健全法官、检察官及司法辅助人员的职业保障体系……试点地区在强化司法人员分类管理上作出了大量有益的探索。
责任意味着担当,更意味着使命。司法活动的亲历性,要求让审理者裁判、由裁判者负责。但长期以来,我国司法机关内部形成了一套行政化的工作机制——像在法院内部,案件办理由庭长、院长层层审批把关,审判委员会通过听办案人汇报的方式集体讨论定案。这种工作机制,导致审者不判、判者不审,既违背了司法的亲历性规律,无法保证司法公正,也难以追究错案责任。
因此,构建权责对应统一的法官检察官司法责任制,是确保法官依法独立行使审判权、实现公正司法的必要制度保障。
广东省高级人民法院下发了《广东省健全审判权运行机制完善审判责任制改革试点方案》,开出了“权力清单”和“负面清单”,法官该干什么、不该干什么、错案如何追责,一目了然。
上海市宝山区法院也有一套成文的《院庭长审判管理工作职责规定》,要求他们对程序事项进行审核批准,参加合议庭主审重大疑难复杂案件,严控超审限案件；至于具体个案,如果必须要进行管理指导,应当通过法官会议等组织化方式进行,并全程留痕。
近年来,随着我国法治建设进程不断向前推进,法官检察官在这一过程中作出了重要贡献,同时也承担着巨大的工作压力。尤其值得注意的是,我国80%的案件在基层,基层法官检察官案件多、任务重、压力大,但行政职级低、待遇差、发展空间有限,人才流失现象较为严重。
如何才能完善职业保障,让法官、检察官活得更体面,“不为五斗米折腰”?
问题倒逼改革。
4月,上海公布入额法官、检察官薪酬调整水平,暂时按高于普通公务员43%的比例安排；青海省则计划将法官、检察官的平均工资提高50%；在深圳,每名法官工资约增长了1500元左右；吉林、湖北等试点地区也将法官、检察官待遇问题提上日程。
长期以来,我国司法机关与行政区划对应设置,司法人员主要由地方管理,经费由地方财政负担。这种情况下,导致司法权运行受制于地方,执法办案活动易受干扰,一定程度上影响了司法公正。
对此,试点地区积极探索建立省级财政部门统一管理全省司法机关财物的机制,努力形成符合分类管理要求的经费分配体系,理顺三级法院检察院工作人员收入分配格局,为司法机关依法独立公正行使审判权、检察权提供可靠保障。
青海省制定了《青海省省以下法院、检察院财物由省级统一管理实施方案》,明确健全财政保障机制,根据各地差异,采取“保高托低”方法。分类确定各地经费保障标准,实行动态管理,建立完善公用经费保障标准与正常增长机制,确保经费保障、待遇不低于改革前水平；湖北省则从1月起,全省法院、检察院系统全部实施了财物由省级统一管理。
试点成效可圈可点
如今放眼望去,各试点省(区、市)探索司法改革成效已经逐步显现,一些重要领域的“绊脚石”逐个被踢走,一些关键环节的“肠梗阻”纷纷被消除。
“以前案件是分摊到每个小组,每个人都要去‘跑量’,办的案件也很杂。现在是各个小组有所侧重,术业有专攻,能够提升办案效率和质量,也有利于检察官的成长。”上海市宝山区人民检察院检察官解琳说。
解琳有8年检察工作经历,她在改革前是一名助理检察员,通过考试和遴选成为入额检察官。现在,公诉部门里一共设置了10个检察官办案组,每个小组配备一名检察官,一名检察官助理或一名书记员。
“过去,法官承担了大量非审判事务,必然导致案多人少。现在每名主审法官或合议庭配备一名法官助理,法官专心审案子,分工专业化,提升办案质效,也提高法官人均办案量。”上海市高级人民法院有关负责人说,改革后,8家试点法院办理每个案件的平均天数减少3.51天,审判工作效率得到有效提高。
“这项改革就是让法官更像法官,让法院更像法院。”上海市高级人民法院副院长兼司法体制改革办公室主任郭伟清说。
在上海市第二中级人民法院,一张小小“签发单”的变迁折射出“审理者裁判”这一理念的落到实处。单子上的“签发”“审核”“主送”“抄送”“承办单位”等栏目变成了“合议庭成员联合签署”,层层送审、待领导签发后才能定稿的行政化办案也大幅削减。
“改革厘清了审判管理权和审判权的边界。”上海二中院金融审判庭副庭长竺常赟说,改革以后合议庭的权力和责任更大,反过来倒逼合议庭要非常慎重地审判。
这是法院合议庭运行更加规范的一个缩影。
同时,院庭长回归一线办案,案件不再层层审批,审理的质量和效率明显提高。
广东省佛山市顺德区法院受理案件38000多件,是全国收案平均数的4倍,法官人均结案256件。院长万选才说,虽然案件量猛增,但是案件签发权的下放,多数案件审判不再需要“二道手”,审判经验丰富的副庭长、庭长、副院长直接承办案件,案件审判的效率和质量得到提高。
此外,“权力清单”使权力运行更加明晰、案件审理更加透明。
海南省法院系统自7月起实施《海南省法院司法责任制职责清单(试行)》,共8章40条,细化了主审法官、合议庭、审委会等审判权行使主体的职责。上海市检察院则将检察长和检委会的权力范围减少至15项,下降约70%。
有权必有责,在广东、上海、湖北、海南、吉林等第一批司改试点地区,大部分进入员额的法官、检察官感到“责任大”“担子重”“压力大”。
北京市知识产权法院审判二庭法官李燕蓉说,以前办案有“拐杖”可撑,案件怎么办,逐级请示、层层审批。如今,司法责任制倒逼法官不得不丢掉“拐杖”,想方设法提高自身审判水平。
海南省万宁市法院上半年收案1526件,结案1085件,结案率71.1%,较往年提高两成多。院长戴义斌说,这一数字说明,法官庭前准备扎实、责任心加强了。
既让马儿跑,也给马吃草。
新一轮司法体制改革加大了对司法人员的职业保障水平,大幅提升了法官检察官的职业尊荣感和工作积极性。
在广东省深圳市盐田区人民法院,如今聘用人员的整体工资待遇提高了23%,聘用制法官助理等重要审判辅助岗位人员的工资水平提高近50%。该院政治部主任张明军不无感慨地说:“改革后聘用岗位的吸引力明显提高,队伍的整体稳定性大大增强。”
与此同时,省以下地方法院检察院人财物统一管理的改革也在不断深化。
“人财物省级统管后,地方司法机关的法官、检察官统一由省里提名、管理并按法定程序任免,在财政方面也摆脱了对同级行政机关的依赖。‘去地方化’有助于减少地方对司法活动的不正当干预,确保审判权、检察权依法独立行使,提升司法公信力。”这项改革的积极意义得到了中国政法大学终身教授陈光中的极大认可。
有人说,这一轮司法体制改革不同于以往,一出手就动起了根本,一开始就啃起了硬骨头,一迈步就踏入了深水区,改革正是在这种直面问题、攻坚克难中得以深化。
随着改革不断深入推进,相信未来司法体制改革大树必将更加枝繁叶茂,公平正义之花必将更加绚丽芬芳
